韩涵

今天会议的主题是政务云论坛,在政府大数据云计算当中最终能够实现要有大数据相关的应用,所以信息化的发展或者从国家电子政务发展来说,数据使用以及基于数据的应用都是不可缺少的部分,所以今天跟大家分享一下各个地方包括中央部委和地方政府在政务大数据面对的普适性问题,以及标准化方面面临问题的主要思路。

首先国家的顶层思想是习总书记所提出的是“建设全国一体化的国家大数据中心”,具体方案还在中央网信办研讨当中,中国信通院作为主要支撑单位支撑全国最大规模数据共享平台的具体方案,肯定不是唯一的物理集中式的数据中心,也会探索集中与分布式相结合、物理集中和逻辑集中相结合,政府和企业进行合作以及中央和地方协同的多种发展模式。

去年贵阳会上,李克强总理提出“大数据是钻石矿”,非常荣幸我在台下听到了总理的发言,贵州先行先试,今年开了博览会,主要做政务大数据的共享平台和开放平台。

我国政府数据开放共享的政策。十余年,国家对于数据使用方面的政策非常多,2004年中办34号文给出了《关于加强信息资源开放利用工作的若干意见》,这是十几年前的指导意见,当时就已经提出推动信息资源的开放共享以及政府信息资源的增值和利用。十几年以来,政府对于信息化建设思想、行动、目标、方法并没有变过,政府数据开放、政府部门共享、打破数据孤岛、加强政府应用、提倡信息化治理,包括对政务信息资源管理的新理念在十几年前的中办就已经提出了。所以从另外一个角度考虑,十几年以来信息化建设的主要问题肯定不是技术的问题,十几年以来主要问题都是最基础的需要我们攻克的难点。近些年来,我们国家对于信息化建设,政务资源使用、政务资源共享的意见发布更加频繁,2007年有《政府信息公开条例》,强调透明政府,依申请公开原则之下的文献、业务流程、稳当资料、政策的公开,而我们对政务开放是协调,各方平等的使用,以及格式方面的考虑。

今年5月份再次发布了《政府信息公开条例》的修正,面向公众公开征求意见,对于政府信息公开所采用的技术方案也再次进行了细化,可见无论从政府信息公开、开放、数据共享以及大数据应用都在中央政府层面得到高度重视。2016年中到今天,这一年时间是我们大力推动电子政务信息化建设,从中央发布系列文件角度而言非常频繁,密切相关的中央政策文件有5个之多,既包括资源共享层面的《政务信息资源共享管理暂行办法》,给了各地加快信息资源目录建设同时加强信息资源整合给了明确的时间表和要求。去年年底“互联网+政务服务”技术体系建设指南,各个层面给出了政务服务应用方面应该遵循的技术架构和主要模式,包括基本的数据资源的管理要求,非常细致的从政府文件角度给出了一些类似于标准化的指导。2017年以来,后续的发布文件密度更高,5月份发布了《政务信息系统整合共享实施方案的通知》,给了信息系统、信息资源的具体时间表,2018年建设,2019年整合,国家发改委给出了具体考核方案和阶段。若干天之前,政务信息资源目录正式版向社会发布。所如此频繁、比较密的政策文件指导之下,可以非常清晰的感觉出来自去年到今年,政府大数据相关具体实现的数量和地方发布的数量有了数量级的增加,近三个月以来,平均每两天有地方政府发布关于大数据政策文件,包括具体指导意见、实施、计划、开放、目录、资源共享等相关的文件。

另外标准化的问题,电子政务的工作在2012年于国家层面开始制定,2007年发布了第一套关于电子政务的国家标准体系,由当时怀院士牵头,到今天又是十年时间,还没有和电子政务密切相关的国家标准发布。今年大数据国家标准化也在推动数据资源开放、共享、目录的出台,是非常漫长的过程。当时给出了方案在今天大数据时代,尤其很多政府信息行业考虑更新的技术时,标准不能满足现状,2007年国家标准当中,对于政务信息资源共享主要是共享、交换模式,主要靠静态的政务数据资源目录来实现,有目前有需求,然后把数据共享交换,过去一套体系中数据不落地,所以在当前大数据业务和模式之下,在多维海量与对大数据的需求之下,不落地的共享、交换模式的点的政务系统不能支撑当前的发展,已经不能依靠原有的电子政务交换平台实现在大量的数据资源探索数据价值和高效支撑政府的决策、治理及公共服务的要求。

另外各行有垂直体系跟电子政务相关的标准,尤其是卫计、公安、交通等信息化建设比较好的部门,跟行业相关的具体标准化要求,从国家到地方,大部分是省一级建设平台,地市使用,区一级打通数据系统,业务难度非常大。但是从国家层面,尤其是文件如此密发布的层面上,中央非常重视,高层领导人在内部座谈当中都托词提到如何推动真正的融合与共享。今年5月份,中央网信办牵头联合国家质检总局和国标委发布了《“十三五”信息化标准工作指南》,给了信息化制定标准立场之上的指导思想,包括如何开展标准试点、如何开展标准评估工作。

大数据吻合国家战略高度。把技术语言写进国家战略并且列为国家“十三五”规划的计划之一是非常少见的,在这次“十三五”当中并没有单独规划,大部分IT 技术集中在信息服务化和信息产业化当中,但在大数据这块和国民经济规划纲要当中明确给出了“实施国家大数据战略”及“加快政府数据开放共享”“促进大数据产业健康发展”。

目前全国多片区布局综合试验区,包括区域级、直辖市级、省级的,第三批也在路上,这些试验区先行先试,对大数据政策、大数据新技术创新及制度突破给出了政策。还有纷纷制订了大数据相关文件,2017年1月底有16个省、21个市发布了大数据发展规划。目前为止,有50个地方发布了与大数据直接相关乐观政策文件,文件上带有“大数据”三个字。如果统计关于发布信息资源文件、发布政府资源目录文件、信息产业发展和信息化推进的文件数量更大,尤其是2016年中到今天以来数量更多。政策一类是指导意见,一类是实施意见,然后有一个发展规划文件,具体推进产业的发展。最后还有一个行动计划文件,来落实大数据的具体项目,最后会发布政务信息资源目录、政务信息资源共享和政务信息条例。战略从高层落地,有具体的项目,是信息产业不可分割的核心部分。

同时大数据项目建设快速增长。2015年1月到2016年7月,公开招投标项目有1276个,项目平均额度是300万,采购总金额约38亿元,2016年上半年与2015年全年相当。广东、北京、贵州、江苏采购数居前四,占采购数50%,平台和服务各站约60%和30%。整体建设大数据平台的项目和市场已经到来,国家从战略、理念、发展规划到了具体实施的阶段。

政府为什么要建设政务大数据?统筹数据资源,发展政府大数据和信息化目标,主要有三个目标:第一是领导决策,大量和数据相关的项目最后一定要变成可视化、分析和挖掘来支撑高层决策。第二是政府治理精准化的需求,管理流程当中缺少科研管理,要有数据支持的要素,工商、税务的实施都在考虑如何通过政务数据资源及其他相关数据资源使用加强精准化。第三是面向大量的公共服务,比如医疗、卫生、交通服务和城市规划、管理,面向公众的政府类服务当中,也需要加强对信息化手段的推动和数据资源支持,改善政府的效率和服务的能力。对于业务的转变有比较强的诉求,尤其是通过大数据技术和项目建设,使信息系统实现整合,数据资源实现汇聚,政府类的应用实现科学化。对于数据应用本身,也使得政府类对数据资源的应用更多地实现透明管控、科学管理的创造。技术方面,大数据实现真、大、快的诉求,对真实的资源和管理体系高价值的使用,快快速的响应、分析、部署,全面的实现多元数据采集。

各位领导都提到发展政务大数据中面临的核心问题,物理设备集中,应用分散建设,很多时候把物理设备集中放在一起,但数据管理权限、数据本身打通、数据管理、数据信息比对等工作的推进难度更大。如果推进数据融合与贯通,把业务流打通,实现不同部门之间在业务流上的协同、合作,更加高效的政务办公和部署的应用。如果不能集中式的上云,也能够在打通和联通层面分离了信息化系统、数据资源实现互联互通,上面一层是数据层面的打通,不同部门的数据可以共享,可以互相调用,在质量层面能够对齐,标识层面一致,语义层面互相认知。最难一层是业务层面的协同,使各个真正需要联动的业务、需要集中优化的业务、需要互相协作的业务,基于这样一套信息系统贯通,最终实现政务信息化系统的目标。

政务大数据建设步骤:第一是数据采集。数据从哪里来?之前在不同的委办局,大家也有采购互联网的数据,但由于很多历史问题,之前采集部门往往是对基层单元、村委会、居委会面对卫计、交通的数据采集,质量保证比较困难,大量基础数据存在质量问题,不同来源的数据现在放在一起对基础需要做共享校核工作,把不同来源的基层数据在共享校核和质量管理基础之上,形成基本的可使用的数据资源。传统建设,顶上千根线,下面一根针,标准化程度、采集水平及采集之后的质量管理和数据管理能力都是目前需要加强的部分。第二是属地化数据管理困难,信息系统纵强横弱,区域机构难以留存数据,难以建设区域统一的数据平,基层数据难以形成体系。近一年以来,国家五次发布关于政府信息化建设当中都提到这个问题,希望从省市县三级平台架构实现信息化建设,实现网格化,不要只是纵向线条,横向能力也要加强。

第二是数据开放。政府和企业之间的数据使用是数据开放,政府和政府之间数据的使用是数据共享,企业和企业数据流通叫数据交易,从这三个具体层面和主要目标都是推动数据资源流通、使用、增值化价值。我大量政府数据开放网站在省市区各平台中,包括很多地方政府做数据开放,做数据大赛、数据双创,主要目的是希望公众或者企业使用的数据能够面向社会整体,是所以是不是建数据网站或者信息公开,把图表放在网站上,或者面向特定的个体开放,或者政府数据开放是不是还要收费的,这些观点都是目前不正确的,和国际国内政府数据开放思路不一样。政府数据开放工作希望能够从体制机制包括数据资产化管理都纳入考核机制,如何和广大市民形成互动,形成价值数据,加强数据开的工作,中央网信办发布关于政府数据开放试点文件,在国内选五个先进的省份作为试点。所以政府数据开放工作从国际惯例来看都是要我们要乐观推动的。

但存在的问题有信息资源是独家垄断资源,缺乏保障数据开放的配套制度,数据基础不牢,开放质量不高,可利用性差,网站缺乏标准化导致不愿开、不敢开、不能开、不会开,这是政府和企业要致力解决的问题。

第三是数据共享。数据共享是更长时间困惑我们电子政务或者政务信息化的问题,因为从90年代我们国家就在提倡政务信息化建设,2007年发布国家电子政务标准,解决了这个问题。共享难度比数据开放更困难,共享难度有机制问题,包括技术的问题,在范围内如何建立数据分级体制机制和信息官制度都是我们面临的事情。

建设数据统一的开放平台、交换平台、资源目录体系、信息资源库、大数据交易中心都是排在前列的问题,全国挂牌的地方数据交易及若干投建的数据交易所,都是各地落实大数据行动纲要。

第四是统筹汇聚。现有数据中心,以前建设时比较分散,是否节能,是否是绿色,是否是第三方,现在有第三方的统筹利用,大量信息平台、大量政府网站及建设,如何实现互联互通和统筹的规划及大量的数据资源、分散的数据库统一起来。

互联网+政务服务平台技术架构。从技术上来说差距不大,有IEC、云,包括数据资源层、设计设施层、应用支撑层、业务应用层、用户及服务层(见PPT),包括网站、APP、微信及多种面向公众的门户,政府整个细化建设和大数据系统差异不大,同时标准规范与安全运维要求是不可缺少的。

一方面是“互联网+政务服务”深化大数据、云计算等新技术应用,云计算和大数据是目前非常有价值的,对政务应用有促进的两个新技术。问题在哪儿?大家有各自不同的理解,我只是提出问题作为抛砖引玉,有些在建设政务大数据系统时,2007年有电子政务、电子政务外网、内网、专网及不同的网站,如何对接?兼容电子政务共享交换系统?如何应用基础数据库?如何形成我们的主题数据库?这是我们面临的严肃问题,大量的历史问题需要大家来解决。第二,整体的系统架构,目前国家层面仍没有给出清晰答案,做项目的省份当中,我们单位承接了大量的地方政府信息化建设、规范设计工作,都在探索大集中模式,希望全省资源在省会使用,比如云南省、广东省、内蒙讨论这种方式,但这种大规模的集中使承担这项工作的部门压力或者权限放大,会带来新的跟生层次的数据孤岛。另外很多地方通过政务数据资源目录或者动态可变的目录做“大索引”,数据并没有集中搬家,这样是否能够解决之前的问题?第三是外部数据引入,很多地方建了政务大数据系统后发现数据不够用,真正把政府的数决比较好的加工、整理、可视化分析,发现政务大数据不能支撑现有的模式,政府数据包括运营商数据、互联网公司的数据,现在很多互联网公司都在做落地市场,包括很多行业信息化数据,这些大数据进入项目后,价值如何体现,安全如何保障,规则如何实现?

我们院牵头做一些工作,一是编制《政务大数据及政务云应用技术白皮书》,希望从国家政策和政府视角需求层面解决问题,同时找到合适的技术方案面对这些具体的问题,也在各个领域选取合适的优秀案例做好样板。如何把大数据提取出来,在不同厂家、不同年代、不同部门提取出信息数据,很多方案是面向动态的资源目录、面向模式采取的,希望在当前面临的技术问题、体制问题、法律问题等困惑中试图找到和技术手段相对应的方法与思路。

《政务大数据建设标准体系》希望从标准角度给出当前政务大数据问题可行的解决问题的参考,一数据采集上,主要是采集产品、面向政务特殊场景的数据采集要求是什么样的,还有存储和计算,是用数据库还是其他混合模式的,还有数据治理,数据分析,以及政务领域数据可视化达到基础的目标,以及对于外部数据引入,对于数据服务的部分的要求。同时提出了政务主要领域,包括数据开放平台、数据共享平台、网站办事大厅、交通、公安、人社,希望形成网格式的、大家可供参考的,在建设中起作用的,对企业开发产品提供导向的面向应用的标准体系,将这些标准贡献给我们在这个领域辛勤耕耘的企业,和愿意在政务大数据和信息化方面探索的领导部门。

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